» Афганский мирный процесс (ч. 1)

Опубликовано: 15.11.2019 12:42 Печать

Автор: Омар НЕССАР

Об авторе: Омар Нессар, кандидат исторических наук, старший научный сотрудник Института востоковедения РАН.

В конце 2018 г. и в начале с.г. в Москве состоялись два важных события, связанных с мирным урегулированием афганского конфликта, продолжающегося уже больше трех десятилетий. В ноябре состоялось заседание Московского формата консультаций по Афганистану с участием делегаций Афганистана и движения «Талибан», а в феврале – форум межафганского диалога с участием представителей легальных политических сил и талибов.

О необходимости мирных переговоров с вооруженной оппозицией в Исламской Республике Афганистан (ИРА) заговорили еще в 2006 г., когда президент ИРА Хамид Карзай своим указом учредил Комиссию по укреплению мира. Созданную структуру возглавил влияятельный политик, экс-президент страны Сибгатулла Моджаддеди. В мае 2010 г. Х. Карзай созвал всеафганский совет старейшин (Лойя Джиргу), впоследствии получивший неформальное название — «Джирга мира». В работе консультативной Лойя Джирги приняли участие 1600 делегатов ото всех провинций страны. Одним из итогов Лойя Джирги стала рекомендация об учреждении новой структуры для поддержки мирных переговоров — Высшего совета мира (ВСМ). Лойя Джирга также предложила конкретный план примирения и организационную структуру для нового органа.

По сравнению с Комиссией по укреплению мира, ВСМ был более масштабным органом, что демонстрировало политическую и государственную важность вопроса о примирении с вооруженной оппозицией. Членство в центральном Совете ВСМ получили 70 влиятельных политиков из числа парламентариев, бывших лидеров талибов и представителей афганского гражданского общества. Впоследствии были созданы представительства ВСМ во всех 34 провинциях страны. ВСМ пользовался прямой финансовой поддержкой иностранных государств и соответственно имел широкие возможности.

Первым главой ВСМ стал экс-президент Афганистана и лидер партии «Исламское общество Афганистана» (ИОА) таджик Бурхануддин Раббани. Избрание политиков с антиталибским бэкграундом в качестве членов и руководителей ВСМ, в т.ч. таджика Б. Раббани, в прошлом одного из ярких противников «Талибана», вызвало неоднозначную реакцию. В частности, критикам это обстоятельство дало повод говорить о номинальной роли ВСМ в деле примирения, так как нахождение в его руководстве противников талибов само по себе считалось препятствием на пути мирных переговоров. В экспертном сообществе обсуждалась и версия о том, что якобы за созданием новой хорошо финансируемой структуры стоял Х. Карзай, планировавший использовать ее для организации «подкопов под лояльность» афганских политиков. Интересно, что сами талибы назвали ВСМ «проамериканской структурой», отказавшись от сотрудничества с ним.

В сентябре 2011 г. деятельность ВСМ столкнулась с серьезным вызовом – его руководитель Б. Раббани был убит при странных обстоятельствах, ответственность за его гибель взяли на себя талибы. Этот инцидент был воспринят как принципиальный отказ талибов от мирных переговоров. Впрочем, интерпретаторы сентябрьской трагедии 2011 г. не исключали и другие версии гибели Раббани: в частности, убийство лидера ИОА связывали с заговором, известным в афганских политических кругах как «цепные убийства».

После смерти Б. Раббани ВСМ руководили другие влиятельные афганские политики, в том числе Пир Саид Ахмад Гилани и Карим Халили, однако отношение афганского политического класса к деятельности этой структуры нельзя назвать положительным. Деятельность ВСМ неоднократно подвергалась критике со стороны и представителей гражданского общества. Более того, бывали случаи, когда региональные власти перекладывали ответственность за проблемы в сфере безопасности на подведомственных территориях на неэффективность работы ВСМ. В центре внимания критиков всегда находились фиктивные, как утверждается, отчеты ВСМ о присоединении к мирному процессу боевиков антиправительственных сил. Признаком неэффективности работы ВСМ можно считать прекращение финансовой помощи со стороны внешних доноров в феврале 2016 г.

После прихода к власти в Афганистане Ашрафа Гани произошли значительные изменения в программе правительства по примирению и, соответственно, деятельности ВСМ. Поначалу президент Гани в решении вопроса о национальном примирении решил сделать ставку на роль Пакистана, так как считается, что именно с помощью Исламабада можно добиться начала прямых переговоров между афганским правительством и талибами. Гани пошел на беспрецедентные меры для сближения с Исламабадом, что вызвало критику со стороны афганского политического класса. Однако проводимая Гани политика по сближению с Пакистаном не принесла реальных результатов, поэтому спустя полтора года афганский президент, разочаровавшись, сменил свой курс.

Во второй половине 2016 г. произошло важное событие в рамках руководимого Кабулом мирного процесса. 29 сентября президент Афганистана А. Гани после длительных переговоров подписал мирное соглашение с лидером группировки Исламская партия Афганистана (ИПА) Гульбеддином Хекматьяром, находившимся до этого более 30 лет в числе вооруженных антиправительственных сил. Подписанное соглашение с ИПА А. Гани назвал «историческим событием», подчеркнув роль и политическую волю правительства ИРА в достижении перемирия с антиправительственными группировками.

Заключение соглашения с ИПА в афганском обществе вызвало неоднозначную реакцию – оно столкнулось с протестом со стороны некоторых политических деятелей и политических движений, однако в целом ведущие афганские политические силы и политики его приветствовали. Ожидалось, что вхождение Г. Хекматьяра в легальную политическую систему страны выведет руководимый Кабулом мирный процесс из тупикового состояния и станет примером для талибов. Однако лидеры «Талибана» до сих пор не последовали примеру ИПА. Значительный урон репутации соглашения между официальным Кабулом и Г. Хекматьяром наносят взаимные претензии правительства страны и руководства ИПА друг к другу по поводу невыполнения условий мирного соглашения.

Еще одним достижением руководимого Кабулом мирного процесса можно считать трехдневное прекращение огня между талибами и афганскими силами безопасности. В период с 15 по 17 июня 2018 г. талибы прекратили боевые действия на всей территории Афганистана. Хотя лидеры и пропагандисты «Талибана» преподнесли это как собственную инициативу, но оно последовало после аналогичного шага со стороны президента А. Гани, объявившего 7 июня о временном прекращении боевых действий против талибов в рамках содействия мирному процессу.

Этот опыт «реального перемирия» успел привлечь внимание представителей международного сообщества – инициативу официального Кабула и «Талибана» приветствовали руководство ООН, НАТО, а также России, США и ряда других государств. Тем не менее, вскоре талибы ответили отказом на предложение президента Гани о продлении периода прекращения огня. Следует отметить, что трехдневное прекращение огня со стороны талибов в июне 2018 г. заслуживало внимания и в другом контексте: боевики движения «Талибан» по всей стране беспрекословно подчинились приказу своего руководства, развеяв гипотезы о существовании внутренней разобщенности и наличии разных фракций внутри группировки.

Начиная с 2016 г. наблюдается активизация различных внешних посредников, заинтересованных не только в практической реализации афганского мирного процесса, но и в укреплении собственного политического и дипломатического имиджа. На фоне ухудшения ситуации в сфере безопасности и усиления позиций талибов в стране, к работе приступила Четырехсторонняя координационная группа с участием Афганистана, Китая, Пакистана и США. Одной из главных задач группы была объявлена выработка «дорожной карты» по завершению многолетнего конфликта с движением «Талибан». По итогам первого заседания «четверки», состоявшегося 11 января 2016 г. в Исламабаде, появились сообщения о скором начале прямых переговоров между афганским правительством и некоторыми лидерами талибов, однако движение «Талибан» опровергло эти сообщения. 19 января 2016 г. второе заседание Четырехсторонней группы прошло в Кабуле. Министр иностранных дел ИРА Салахуддин Раббани, открывая заседание квартета, призвал талибов присоединиться к мирному процессу.

Первоначально деятельность Четырехсторонней группы поддерживалась внешними игроками, в том числе Москвой. Однако по итогам третьего заседания квартета, состоявшегося после 16-месячной паузы в октябре 2017 г. в Омане, данный формат был расценен Москвой как ограниченно эффективный. Почти одновременно с этим Россия начала разрабатывать собственный формат консультаций по афганскому урегулированию, что могло служить аргументом в пользу версии о существовании конкуренции между США и РФ по афганскому мирному урегулированию.

В 2017 г. в Москве по итогам шестисторонних консультаций с участием представителей России, Афганистана, Китая, Пакистана, Ирана и Индии была достигнута договоренность о создании Московского формата консультаций. Первое заседание Московского формата по урегулированию афганского конфликта состоялось 14 апреля 2017 г. с участием заместителей министров иностранных дел и спецпредставителей 11 стран (России, Афганистана, Китая, Пакистана, Ирана, Индии, Казахстана, Таджикистана, Киргизии, Узбекистана и Туркменистана). Приглашенные на встречу американские представители от участия в ней воздержались, сославшись на отсутствие на тот момент у новой администрации США стратегии действий на афганском направлении.

Первые встречи по афганскому урегулированию, проходившие в Москве, вызвали протест официального Кабула. Так, третий раунд трехсторонних консультаций по региональным вопросам, состоявшийся в Москве 27 декабря 2017 г. с участием представителей России, Китая и Пакистана, побудил МИД ИРА выступить с осуждением планов встречи без участия афганской правительственной делегации.

В дальнейшем частично удалось «погасить» недовольство Кабула путем, присвоения правительству Афганистана статуса сопредседателя на московских встречах, однако как показывает анализ событий, это в конечном итоге привело к затруднению в проведении заседаний. В частности, в дальнейшем московские встречи неоднократно были перенесены по причине несогласования технических деталей с афганской стороной.

В июне 2017 г., спустя два месяца после проведения первого заседания Московского формата, афганское правительство запустило собственный формат мирного урегулирования с участием внешних игроков. Первая встреча в рамках Кабульского процесса состоялась 6 июля 2017 г. в афганской столице. Запуск параллельных форматов международных консультаций в целом уменьшал их значимость, а некоторые заявления российских официальных лиц дали повод обозревателям говорить о наличии конкуренции в афганском мирном процессе между Россией и США.

28 января 2018 г. в столице ИРА прошла вторая встреча в рамках Кабульского процесса. На Кабульской конференции была представлена развернутая программа, регламентирующая процесс примирения с вооруженной оппозицией. В программе говорилось о готовности афганского правительства признать движение «Талибан» в качестве политической силы, если оно прекратит насилие, содержалось обещание освободить пленных талибов и отменить введенные против этой группировки санкции, если она заключит с Кабулом мирное соглашение. Вместе с тем, в документе также отмечалось, что в мирное соглашение должны быть включены пункты об уважении талибов к правам человека, признании ими Конституции страны, полномочий правоохранительных органов и гражданских учреждений, работающих в соответствии с законом, а также запрета на деятельность террористических и криминальных группировок.

Новая инициатива А. Гани заставила талибов задуматься – реагирующие обычно оперативно на те или иные события, талибы только спустя несколько дней выпустили заявление по этому поводу. В заявлении талибов говорилось, что в словах президента Гани звучит нечто новое, но «никакой пользы от переговоров не будет, пока в стране размещены иностранные войска».

Соединенные Штаты, Великобритания, Пакистан, Организация Объединенных Наций и НАТО поддержали новое мирное предложение Кабула, прозвучавшее в ходе Кабульской конференции. На этом фоне спецпредставитель президента России по Афганистану Замир Кабулов скептически оценил результаты усилий по продвижению мирного процесса, напомнив о том, что движение «Талибан» не проявило заинтересованности в прямых переговорах с афганским правительством после конференции в Кабуле. Российский дипломат также поставил под сомнение эффективность различных международных форматов: «…рассматриваем запущенный нами в начале 2017 г. Московский формат консультаций в качестве оптимальной площадки для ведения предметных переговоров по содействию национальному примирению и налаживания конструктивного диалога между правительством ИРА и Движением талибов».

Заявление З. Кабулова, скептически отнесшегося к подходам других внешних игроков относительно мирного афганского процесса, было сделано за 15 дней до проведения другой встречи по афганскому мирному урегулированию, состоявшейся 26-27 марта 2018 г. в столице Узбекистана — Ташкентской конференции по Афганистану «Мирный процесс, сотрудничество в сфере безопасности и региональное взаимодействие». Мероприятие, на котором председательствовали президенты ИРА и Республики Узбекистан Мохаммад Ашраф Гани и Шавкат Мирзиёев, прошло на более высоком уровне, чем предыдущие встречи по афганскому урегулированию. Вопреки ожиданиям, талибы не прислали в Ташкент свою делегацию. Тем не менее, Ташкентская конференция стала одной из первых внешнеполитических инициатив нового президента страны Ш. Мирзиёева, призванной закрепить за Узбекистаном статус влиятельной региональной державы. Кроме того, прошедшее мероприятие стало для президента Ш. Мирзиёева хорошим «бонусом» перед его визитом в Вашингтон.

По итогам Ташкентской конференции ее участники приняли декларацию, в которой признали процесс примирения наряду с антитеррористическими и антинаркотическими операциями необходимым условием восстановления мира и благополучия в Афганистане и регионе в целом. Участники встречи в узбекской столице признали «Кабульский процесс в качестве главного форума и инструмента под руководством правительства Афганистана для того, чтобы возглавить усилия по обеспечению мира и прекращения насилия в Афганистане».

Американская политика в отношении Афганистана сопровождалась неопределенностью, начиная с 2001 г. Пожалуй, после прихода к власти в США Дональда Трампа эта особенность американской стратегии стала видна более четко. Неопределенность Вашингтона касалась и афганского мирного процесса.
В январе 2018 г. после громкого теракта в Кабуле, ответственность за который взяли на себя талибы, президент Д. Трамп в ходе встречи с представителями Совета Безопасности ООН заявил, что США больше не намерены вести переговоры с «Талибаном». «Не думаю, что сейчас мы готовы к переговорам. Идет совершенно иная борьба. Они убивают людей направо и налево… Взрывы там, где находятся дети и семьи, – взрывы и убийства по всему Афганистану». Однако уже в июле 2018 г. сообщалось о встрече заместителя помощника госсекретаря США Элис Уэллс с представителями движения «Талибан» в Катаре. В сентябре 2018 г. власти США учредили в Государственном департаменте должность специального представителя по афганскому примирению (ее занял посол Залмай Халилзад), тем самым, сделав переговоры с талибами приоритетным направлением в своей афганской стратегии. Впоследствии президент США неоднократно в разных формах говорил об успехе переговоров с талибами и необходимости вывода американских сил из ИРА.

Война в Афганистане, которая стала для Америки одной из самых длительных и затратных зарубежных военных миссий, имеет для США огромное внутриполитическое значение. Можно не сомневаться в том, что афганская кампания, которую предыдущие вашингтонские администрации так и не смогли завершить, займет одно из ключевых мест в дебатах кандидатов на предстоящих президентских выборах в США. Поэтому для Д. Трампа крайне важно еще до начала предвыборной гонки продемонстрировать убедительные достижения в своей афганской политике, которые могли бы понравиться американским избирателям. Гипотезу о том, что новая мирная инициатива Вашингтона, проводимая З. Халилзадом, связана с предстоящими президентскими выборами в США, подтверждает проект мирного соглашения между сторонами афганского конфликта, подготовленный влиятельным американским аналитическим центром RAND-Corporation в начале 2019 г. В этом документе, в частности, на реализацию мирного соглашения и вывод сил США и НАТО из ИРА, отводится 18 месяцев, что совпадает со сроками начала активной фазы президентской кампании в Америке.

Приступая к реализации своей миссии, З. Халилзад заявил о готовности США вести переговоры с талибами без предварительных условий. В октябре 2018 г., вскоре после вступления в новую должность, американский спецпредставитель уже посетил Афганистан, Пакистан, ОАЭ, Саудовскую Аравию и Катар в целях обсуждения перспективы восстановления мира в Афганистане и международных усилий по содействию данной цели. Начиная с октября 2018 г. прямые переговоры между возглавляемой З. Халилзадом американской делегацией и талибами проходили в формате нескольких раундов в Катаре, ОАЭ, Пакистане и Саудовской Аравии.

На фоне переговоров З. Халилзада с представителями талибов из Вашингтона поступали противоречивые сообщения о намерении США вывести войска из Афганистана, что воспринималось как укрепление политических позиций талибов. В октябре 2018 г. из пакистанской тюрьмы был освобожден один из основателей движения «Талибан» мулла Абдул Гани Барадар, арестованный в 2010 г. в пакистанском городе Карачи в ходе совместной американо-пакистанской операции. Освобождение муллы Барадара, который впоследствии был назначен главой Катарского офиса талибов, с одной стороны, было воспринято как прогресс в переговорах между США и талибами, с другой стороны, его назначение повышало статус переговорной делегации талибов.

Между тем, 9 ноября 2018 г. в Москве после неоднократного переноса состоялось второе заседание Московского формата консультаций по Афганистану. В работе конференции, которую открыл министр иностранных дел России Сергей Лавров, приняли участие представители Афганистана — делегация ВСМ ИРА во главе с его заместителем председателя Хаджи Дин Мохаммадом, посол ИРА в России Абдул Каюм Кучай, представители Пакистана, Ирана, Индии, стран Центральной Азии и Китая.

Главным событием московской конференции стало участие в ней делегации талибов во главе с руководителем Катарского офиса движения Шер Аббасом Станакзаем. До этого талибы никогда не принимали публичного участия в мероприятиях такого уровня, поэтому высокая степень внимания к ним со стороны СМИ было вполне логичной. Второе заседание Московского формата оказало серьезное влияние на процесс примирения, обозначив, прежде всего, уровень влияния Москвы. Примечательно, что западные авторы, причислив переговоры с талибами к 10 важнейшим переговорным процессам 2018 года, началом переговоров между правительством ИРА и движением «Талибан» считают именно второе заседание Московского формата консультаций.

Вслед за московским заседанием власти США и представители НАТО заявили о необходимости усиления координации с Россией: список стран, которые посещал З. Халилзад в рамках своей посреднической миссии, к началу декабря 2018 г. пополнился новыми странами региона, в т.ч. Россией.

После участия талибов в работе второго заседания Московского формата и последовавшей за ним активизации контактов между Россией и США в сфере афганского урегулирования, более четко обозначились признаки охлаждения отношений между Москвой и Кабулом. Так, 7 декабря 2018 г. постоянный представитель ИРА в ООН Махмуд Сайкал заявил о несоблюдении Москвой установленных Советом Безопасности ООН норм в отношении талибов. «Хотя встречу в Москве можно считать шагом вперед, однако она прошла вразрез с установленными в ООН нормами», — заявил афганский дипломат, отметив, что поездки лиц, находящихся в санкционных списках СБ ООН, требуют соблюдения специальной процедуры.

Одним из итогов Московского заседания 9 ноября 2018 г. стала готовность талибов вступить в прямые переговоры с легальными политическими движениями Афганистана, отказываясь при этом от переговоров с правительством А. Гани. Это поставило правительство ИРА в сложное положение, так как значительная часть политических сил страны к этому времени перешла в оппозицию к президенту А. Гани. Вероятно, это обстоятельство заставило Кабул ускорить работу по формированию группы переговорщиков с талибами. Однако состав группы, куда были, в основном, включены кандидатуры госслужащих, в т.ч. близких к президенту ИРА лиц, вызвал резкую критику со стороны оппозиционных политических сил, лишив созданную группу легитимности.

В начале декабря 2018 г. спецпредставитель США посетил Москву, что в экспертном сообществе было расценено как признак изменения политики США на афганском направлении в сторону большего взаимодействия с Россией и как победа российской дипломатии.

Пересмотр западными странами роли России в афганском вопросе, в частности, признание усиления роли Москвы, мог побудить и другие страны демонстрировать уровень своего влияния на талибов. В конце декабря 2018 г. в Тегеране прошли переговоры талибов с властями этой страны. По официальной версии иранской стороны, в ходе визита талибы провели переговоры с заместителем главы МИД Исламской Республики Абассом Иракчи. Впрочем, иранские власти в этом вопросе действовали крайне осторожно, согласовав свои шаги с МИД ИРА. Тем не менее, переговоры иранской стороны с талибами не привели к изменению политики США в отношении Тегерана, а афганские власти к этому шагу отнеслись критически.

В начале февраля 2019 г., накануне запланированного визита делегации представителей Катарского офиса талибов в Исламабад для переговоров с премьер-министром Пакистана Имран Ханом и американской делегацией, официальный Кабул направил жалобу в Совет по санкциям СБ ООН. Впоследствии отменив этот визит, талибы заявили, что санкции ООН мешают переговорному процессу. Вероятно, этот шаг талибов, помимо всего прочего, должен был побудить вовлеченные в афганский мирный процесс страны к пересмотру санкционного режима в отношении группировки.

В начале 2019 г. в афганском мирном процессе произошло важное событие, затем названное историческим: 5-6 февраля в российской столице прошел Межафганский форум, в ходе которого впервые встретились представители легальных политических сил ИРА и талибов. Афганские политические силы на встрече представляли около 50 человек, в т.ч. Х. Карзай, Ю. Кануни, Исмаил-Хан, А. М. Нур, М. Х, Атмар, З. Расул, М. Мохаккик и др. Движение «Талибан» было представлено делегацией, численностью 10 человек — членов Катарского офиса во главе с заместителем главы офиса Ш. А. Станакзаем. В работе форума в Москве также принял участие ряд бывших деятелей талибов, в т.ч. экс-глава МИД А. Мутавакиль, бывший посол Движения талибов в Исламабаде А. С. Заиф и др.

По итогам двухдневного форума в столице РФ его участниками была принята совместная резолюция, в которой, в частности они призвали к «подготовке почвы для полного выхода иностранных сил из страны». В ходе московской встречи впервые все стороны продемонстрировали готовность к серьезным уступкам. Талибы, до этого выступавшие принципиально против институтов государственности, заняли более мягкую позицию, продемонстрировав готовность к компромиссу, что вызвало положительную реакцию представителей гражданского общества. Представители афганских политических сил, в частности, противники талибов – лидеры бывшего Северного альянса, в свою очередь, заняли аналогичную позицию по многим вопросам.

Реакция официального Кабула на Межафганский форум и его итоги показала отсутствие единой позиции и разобщенность Правительства национального единства (ПНЕ) в вопросах «большой политики». В то время, когда президент А. Гани выступил с осуждением мероприятия в Москве, назвав его «неэффективным для достижения мира и стабильности в Афганистане», глава исполнительного совета (премьер-министр) ИРА доктор Абдулла Абдулла занял более мягкую позицию, выразив надежду на результативность московской встречи.

Примечательно, что афганские власти на различных международных и региональных форумах неоднократно подчеркивали в качестве одного из основных принципов легитимности мирных переговоров руководящую роль афганцев в этом процессе. В этой связи важно отметить, что, комментируя итоги прошедшей в Москве межафганской встречи, в МИД России отметили именно руководящую роль афганцев: мероприятие стало наглядным воплощением широко одобренного международным сообществом принципа «ведомого афганцами и принадлежащего афганцам» диалога по урегулированию конфликта.

Согласно сообщениям СМИ, к 1 апреля 2019 г. представитель США З. Халилзад и представители талибов провели пять раундов переговоров. Согласно заявлениям представителей движения «Талибан», в течение этого времени одним из их главных условий оставался полный вывод иностранных войск с территории Афганистана. При этом талибы давали понять, что готовы обсуждать вариант поэтапного вывода войск. По итогам пятого раунда переговоров З. Халилзад заявил, что стороны достигли договоренности относительно проекта соглашения о выводе войск и гарантий со стороны движения «Талибан» о разрыве отношений со всеми террористическими организациями.

Хотя Д. Трамп демонстрирует решимость вывести западные войска из Афганистана до очередных президентских выборов в США, в экспертном сообществе до сих пор нет уверенности в том, что это произойдет на самом деле. В том, что американские войска будут полностью выведены из Афганистана в течение ближайших лет, нет уверенности и у европейских наблюдателей. Исходя из этой неопределенности, можно зафиксировать несколько сценариев развития ситуации в Афганистане. Оптимистический сценарий, выдвинутый среди прочих, авторами недавно выпущенного в Москве аналитического доклада, предусматривает достижение компромисса между США и талибами и, как следствие этого, формирование временного правительства в Афганистане.

Независимо от того, какими окажутся практические результаты актуального афганского мирного процесса, очевидно, что путь к реальному миру в ИРА не будет коротким. Пока сложно сказать, что он принесет населению Афганистана и чем закончится для талибов. Уже, впрочем, можно утверждать, что основным бенефициаром Афганского мирного процесса оказался «Талибан», усиливший свои политические позиции на международной арене, что особенно заметно на фоне ухудшения позиций афганского правительства.

По материалам журнала «Международная жизнь»

Вооруженная оппозиция