» Новое партнерство США и Афганистана

Опубликовано: 01.10.2014 08:12 Печать

Автор: МЕНДКОВИЧ Никита

Об авторе: Никита Андреевич Мендкович, эксперт Центра изучения современного Афганистана (ЦИСА)

30 сентября было подписано два новых соглашения, которые должны юридически закрепить новый формат партнерства Афганистана с США и НАТО: «Соглашение о сотрудничестве в области обороны и безопасности» между Соединенными Штатами и ИРА и соглашение о статусе сил НАТО в республике. Подготовка к этому акту сопровождалась многочисленными слухами и версиями в ИРА и за рубежом, причем возникла даже путаница с именованием и содержанием конкретных правовых актов, поэтому сейчас важно попытаться понять, к чему именно ведут вновь подписанные соглашения.

Эксперты сразу обратили внимание на уровень подписания документов. Американо-афганское соглашение подписали посол США в Кабуле Джеймс Каннингем и Мохаммад Ханиф Атмар, только что назначенный советником президента по вопросам национальной безопасности, а соглашение со стороны НАТО подписывал старший гражданский представитель Альянса в Кабуле Мауритс Джохемс. Под соглашениями не стоит подпись кого-либо из первых лиц, хотя на самой церемонии присутствовали и недавно вступивший в должность президента Ашраф Гани Ахмадзай, и премьер-министр Абдулла Абдулла.

Сразу возникли предположения, что новый президент ИРА намеренно «снизил» уровень подписания соглашений, чтобы не потерять популярность в глазах афганского общества, где очень распространены антиамериканские настроения. Обращает на себя внимание и тот факт, что соглашение было подписано чиновником, который по роду своей должности не должен иметь соответствующих полномочий. Хотя юридически наличие верительных грамот решает эту проблему, но с политической точки зрения статус лиц, поставивших подписи под документом, облегчает в будущем в случае необходимости «объяснение» срыва или расторжения подписанных договоренностей.

Осторожность Ашрафа Гани понятна, так как его собственная легитимность находится под сомнение и основывается преимущественно на компромиссе с А. Абдуллой, достигнутым под давлением зарубежных партнеров. Однако новый президент еще не получил полноценного признания внутри страны, в частности, губернатор провинции Балх Ата Мохаммад Нур демонстративно отказался поздравить его с победой. Более того, многие в стране и за рубежом высказывают сомнения в наличии реальной власти у вновь избранного лидера, ограниченного обязательствами перед своим недавним оппонентом, занявшим пост главы правительства, а также амбициями региональных лидеров, влияние которых было трудно ограничить даже Х. Карзаю, обладавшему большим опытом и авторитетом.

Но попытаемся разобраться в сути новых обязательств перед США и НАТО, которые в итоге взял на себя президент. В мае 2012 года США и ИРА подписали «Соглашение о стратегическом партнерстве», статья III-6 которого предусматривала подписание двустороннего соглашение о безопасности между двумя странами, чтобы определить формат сотрудничества в борьбе с терроризмом после завершения в 2014 году официальной миссии Международных сил содействия безопасности, находящихся в стране по мандату Совбеза ООН.

Разработка текста нового соглашения началась в ноябре 2012-го и шла в течение года. Процесс осложнялся политическим фоном, ведь подписание соглашения ставило крест на любых мирных переговорах с Талибаном, а среди многих афганцев возмущение вызывал предполагаемый экстерриториальный статус военных баз США, на котором настаивали США. Следует напомнить, что весной 2012-го сержант американской армии Роберт Бейлз совершил в Кандагаре массовое убийство мирных жителей, однако, естественно, так и не предстал перед афганским судом, что вызвало возмущения у многих в стране.

Однако в итоге к ноябрю 2013-го текст был согласован и готов к подписанию. В итоге в него все же вошла статья 13, гарантирующая США эксклюзивную юрисдикцию над военным персоналом баз, создаваемых в стране (пункт 1), и лишающая афганские органы правопорядка подвергать иностранных военных аресту и задержанию (п. 4). В обмен на это США повторно выражали готовности тренировать, поддерживать и снабжать афганские силы безопасности (ст. 2 п. 2), а также оказывать финансовую поддержку афганским органам власти и национальному бюджету (ст. 4 п. 3).

Однако внезапно Хамид Карзай заявил, что, несмотря на принятие согласованного текста соглашения, он отказывается его подписывать, оставляя решение этого вопроса – будущему президенту страны, которого предстояло выбрать в 2014 году. Этот шаг частично был мерой политического давления на США с целью добиться максимальных уступок и преференций, частично – политической демонстрацией, которая должна была помочь приемнику Карзая одержать победу в ходе предстоящего голосования.

Так или иначе, но план Карзая потерпел минимум частичную неудачу. В 2014 году между уходящим президентом и официальным Вашингтоном явно ухудшились отношения, чему способствовали, в том числе, заявления афганского президента по «крымской проблеме», поддерживавшие действия России. США явно предпочли сделать ставку на других участников президентской гонки, которые открыто выражали готовность на тех или иных условиях подписать согласованный предыдущим главой государства документ.

Фактически Карзай своей позицией дал дополнительные внешнеполитические козыри будущему лидеру, но вряд ли усилил собственные позиции. В результате главой страны стал А. Г. Ахмадзай, чья зависимость от бывшего президента достаточно невелика, что, видимо, приведет к существенному обновлению правящей элиты.

Что же по итогам подписания соглашения получают США? Соглашение означает, что Соединенные Штаты получают право продлить свое военное присутствие в регионе с 2015 до 2024 года, когда истечет срок подписанного соглашения. Стороны, конечно, имеют право расторгнуть договор, но условия договора позволяют иностранным военным сохранить занятые позиции минимум в течение двух ближайших лет.

Как ни странно, документ не слишком четко определяет географические и технические рамки иностранного военного присутствия в стране. Приложения к нему дают лишь перечень из 9 населенных пунктов или «согласованных районов», к которым армия США получает доступ для создания постоянных военных баз (ст. 1 п. 7 и приложение A). Также договор перечисляет 7 авиационных баз и 5 наземных портов, которые американская сторона получает право использовать в качестве грузовых терминалов (приложение B).

В число этих транспортных узлов входят такие стратегические объекты как Кабульский международный аэропорт, авиабазы в Кандагаре и Баграме, однако из документа неясно могут ли они быть превращены в постоянные базы ВВС США или рассматриваются исключительно как транспортные узлы, находящиеся под юрисдикцией и контролем Кабула.

Предполагается, что эта проблема будет решаться в рамках новых двусторонних соглашений, однако фактически, видимо, все будет зависеть от сил и амбиций сторон в каждый из моментов времени. Текущий текст соглашения позволяет США довольно широко трактовать понятие «согласованных районов», определенных в подписанном документе без указания координат, а исключительно по географическим названиям. Фактическая неприкосновенность военного персонала и прописанное в статье 2 (п. 4) право продолжать ведение военных операций «против Аль-Каиды и компаньонов» без официальных ограничений позволяет ВС США достаточно свободно вести себя в ИРА.

Нельзя исключать, в частности, что Соединенные Штаты попытаются использовать территорию Афганистана для создания военной группировки против Ирана, что совершенно не отвечает ни интересам Кабула, ни интересам региональной стабильности.

Единственным реальным барьером может быть исключительно готовность афганского президента добиваться соблюдения буквы и духа подписанного документа, а также наличия реальных политических сил для оказания давления на Вашингтон. Между тем, как мы уже писали выше, А. Г. Ахмадзай начинает свое правление в не самых простых условиях и вынужден лавировать между давлением внешних партнеров и внутренних политических групп. Кроме того, свою роль будет играть и позиция зарубежных игроков, взаимоотношения которых с США заставят Вашингтон в той или иной мере ограничивать свои экспансивные устремления.

Каким именно будет дальнейшее развитие событий, станет ясно уже в течение 2015 года, когда будут очерчены контуры практики исполнения новых договоренностей обеими сторонами. Впрочем, уже сейчас можно утверждать, что «Соглашение о сотрудничестве в области обороны и безопасности» означает продолжение «американской эпохи» в истории Афганистана и необходимость учитывать позицию Соединенных Штатов при анализе афганских политических процессов.

Мнение автора может не совпадать с позицией редакции.

НАТО