» Направления реконструкции Афганистана

Опубликовано: 09.03.2006 11:23 Печать

Автор: Виктор АВЕРКОВ

Завершившаяся месяц назад Лондонская конференция по Афганистану подвела итоги четырёхлетнего Боннского процесса восстановления Афганистана. В британской столице было подписано  «Соглашение по Афганистану», которое открыло новые горизонты возрождения страны. Перед нами очевидное завершение первого периода реконструкции.

Каковы же основные результаты восстановления страны с помощью стран Запада? Каковы проблемы, возникшие на этом пути? Как решить эти проблемы? Ниже мы попытались кратко изложить ответы на эти вопросы, пользуясь опубликованной на данный момент наиболее достоверной статистической информацией.

Правовая основа возрождения Афганистана в тот период довольно проста и доступна любому читателю — Боннское Соглашение (дек. 2001), Токийские договорённости (янв. 2002), Берлинская декларация (апрель 2004), двусторонние соглашения Афганистана со странами донорами (например, с США) и т.д.

Сразу после подписания Боннского соглашения Всемирный Банк, Азиатский Банк Развития и Программа по Развитию ООН оценили размер необходимой помощи, включая гуманитарную, на десять лет в 14,5 млрд. долларов. При этом в течение двух с половиной ближайших лет требовалось 4,9 млрд. долларов. Однако до октября 2004 года было выделено только 3,6 млрд. долларов.

В апреле 2002 года с помощью иностранных советников афганской Временной администрацией была разработана Национальная концепция развития (National Development Framework), которая предложила основные направления реконструкции Афганистана и определила формат Бюджета Развития страны.

После Берлинской конференции марта 2004 года и прошедшего в Кабуле месяц спустя Форума по развитию Афганистана для реализации данных направлений была разработана новая структура бюджета. Теперь в Афганистане существует Национальный Бюджет Развития (National Development Budget), через который проходит информация об осуществляемой правительством Афганистана и спонсорами помощи.

Документ формируется ежегодно с апреля 2004 года и представляет собой некоторую систематизацию информации о помощи, идущей в Афганистан. Он разрабатывается правительством Афганистана, далее согласовывается со странами-донорами. Этот бюджет выступает как документ, через который правительство Афганистана стремится поставить под контроль процесс оказания помощи стране, так как реально распределенные правительством средства составили примерно 11% , а подотчётные — 28,5% от всех выделенных в 2002-2004 гг. (около 1,1 млрд. долларов) на реконструкцию Афганистана средств.

Основная сумма помощи проходит вне контроля правительства (более 70%). Следовательно, ответственность за результаты восстановления страны лежит на странах-донорах. Необходимо отметить, что союзники широко используют в Афганистане свой международный опыт: восстановление послевоенной Европы, Японии, Вьетнама, Индонезии, современные проекты помощи развивающимся странам. Поэтому они, по-видимому, опасаются передавать средства неопытной и коррумпированной администрации Карзая во избежание отрицательного психологического и экономического эффектов.

За истекший период наиболее значительные средства были потрачены по следующим направлениям:

1. Афганские Национальные Вооружённые Силы 
2. Строительство-восстановление транспортной системы страны.
3. Возвращение беженцев.
4. Восстановление сельского хозяйства.
5. Образование.
6. Выборы.
7. Реформа государственной власти и улучшение качества управления экономикой.

Однако выделяется крайне мало средств на сельское хозяйство, энергетику, разминирование, телекоммуникации, борьбу с наркотиками и развитие городов.

Наибольшую эффективность показали три так называемые национальные программы, направленные на помощь обычным афганцам: Национальная Программа солидарности, Микрофинанс и Чрезвычайная Программа национальной занятости. В первой программе средства перечисляются в провинции и округи, где из состава местных старейшин избирается специальный совет, имеющий право после ряда бюрократических процедур самостоятельно распоряжаться выделенными ресурсами. Во второй программе афганцам на строительство и мелкий бизнес, выделяются небольшие (до нескольких сотен долларов) кредиты. В третьей – безработные афганцы за 2-3 доллара в день и небольшой гуманитарный пакет занимаются общественными работами: восстановлением местных дорог, ирригационных систем и т.д. 

Всего же за рассматриваемый период начаты сотни проектов по восстановлению, однако, лишь немногие из них доведены до завершения. Значительная часть средств, особенно до 2004 года ушла на гуманитарную помощь во избежание всеобщего кризиса. Таким образом, афганская экономика «съела» существенную часть и без того маленькой помощи, следовательно,  импульс для своего развития (29%-2002, 16%-2003, 26%-2004 рост ВВП) она получила не от проектов, профинансированных донорами, а из других источников. Например, от наркобизнеса и легализованных украденных средств. Президент Хамид Карзай на Форуме по восстановлению Афганистана в апреле 2005 года заявил: «50% нашей экономики основаны на доходах от наркотиков». Более того, стабильность и безопасность остаются пока за пределами возможного.

Рассмотрим проблемы развития страны и их перспективность в ракурсе исследования позиций четырёх главных сил на поле восстановления страны.

Нижеследующая схема описывает механизм оказания помощи Афганистану:

Международное сообщество
ООН и ее спецорганизации	Неправитель- ственные организации	Частные компании	Правительство

Правительство. Возглавив государство, президент и правительство не обладали необходимым опытом и знаниями для управления государством, отсутствовала единая правительственная команда с необходимым количеством советников, помощников и исполнителей решений. Даже на сегодняшний день нет квалифицированного управленческого аппарата в афганском правительстве. Поэтому главную роль в Кабуле, как и некогда, стали играть советники, в частности американская компания Bearing Point, британская Crown Agents и немецкая KfW, а также консультанты из американского посольства и международных организаций. Сложились, таким образом, лоббистские группировки, которые наряду с кланами членов афганского правительства оказывали влияние на экономический курс страны. Заменить их невозможно – у США просто нет других лояльных афганцев, кому они могли бы доверить управление страной.

Среди достижений Правительства можно отметить создание основ налогово-бюджетной системы, статистики, Казначейства, проведение обмена старых афгани на новые, налаживание работы министерств, увеличение налоговых поступлений в казну.

Однако есть все основания предполагать, что эти успехи, достигнутые небольшим кругом афганцев и советников при правительстве, носят неустойчивый и временный характер и могут быть нивелированы в случае вывода иностранных советников.

Несмотря на постоянные обвинения в коррупции (наиболее коррумпированным считается Таможенный департамент министерства Финансов  (доходы от таможни составляют более 50% внутренних доходов правительства)), афганское руководство с 2004 года требует перераспределения финансовых потоков под свой контроль. Оно указывает на несостоятельность и злоупотребления в неправительственных организациях и частных компаниях, и на величину посреднической цепи, через которую проходят деньги (например, «бюджет США – USAID – международное НПО – местное НПО – подрядчик – исполнение проекта»), при этом каждый посредник съедает от 5 до 20% суммы. Афганское правительство также не довольно длительными сроками согласования проектов по восстановлению объектов. Например, многие объекты, решение о реконструкции которых было принято ещё после Токийской конференции (2002 год!), до сих пор не начаты.

Лондонская конференция 2006 года показала, что западные союзники пойдут на новом этапе на передачу большей части средств помощи под контроль афганского правительства.

2. Частные компании. Они получают часть помощи (16%) напрямую от доноров и часть – опосредовано в виде заказов от правительства, НПО и агентств ООН. Действуют как афганские, так и международные компании. Главное обвинение в их адрес – завышенные расходы на содержание иностранного персонала, низкая эффективность деятельности. Представляется, что в будущем именно частные компании будут получать основные заказы по реализации помощи. Они же, накопив необходимый опыт операций как внутри Афганистана, так и на международном рынке, наряду с бизнесом афганской диаспоры смогут стать основой развития экономики страны.

3. Неправительственные организации. До принятия закона об НПО в декабре 2005 года, Афганистане было зарегистрировано около 2400 международных и местных НПО, после перерегистрации осталось только 464. Они получают всего 9% помощи напрямую, однако значительная доля помощи попадает к ним после распределения в агентствах ООН. НПО предназначены для некоммерческой деятельности при реализации помощи стране и имеют наибольший опыт работы в Афганистане – она не прекращалась с 1978 года – и потому обладают наиболее квалифицированным персоналом. В перспективе работающие в НПО люди могут составить кадровую основу для создающегося общеафганского бизнеса и пополнения государственного аппарата.

Главная претензия, выдвигаемая к ним со стороны афганского руководства – стремление к получению прибыли за счёт свободы от налогообложения. В ответ представители НПО указывают на неясность отчислений в бюджет со стороны всего бизнеса, в том числе и крупных частных компаний и на непрозрачность выбора подрядчиков среди НПО афганским правительством. Логичным было бы создание международного органа по контролю над деятельностью НПО.

4. Агентства ООН и другие международные организации. Получили значительную долю в помощи (45-50% — до 2 млрд. долларов). Большую часть помощи агентства направили на предотвращение гуманитарного кризиса. Однако значительные средства были потрачены ими на содержание и обеспечение безопасности своих сотрудников. Агентства обосновывают свою позицию сложностью нахождения иностранных специалистов в Афганистане, а также высокими стандартами западных зарплат в горячих точках

Агентства находятся под постоянным прессингом со стороны стран и организаций доноров – политические причины побуждают выдвигать нереальные сроки исполнения проектов. Например, в преддверии предвыборной кампании на пост президента США (весной 2004 года), Агентство США по Международному развитию (USAID) получило срочный заказ представить победу демократии и процесса реконструкции в Афганистане: с весны до осени необходимо было построить сотни школ, больниц, показать количественные данные в других областях. По признанию самих работников USAID/Afghanistan это было «тяжёлым временем и нереальным для исполнения проектом». В результате резко снизилось качество работы, школы и больницы строились при отсутствии учителей и врачей. Масштабные проекты по реконструкции заказывались при отсутствии афганских компаний, способных качественно выполнить подряды. Отсутствовали специалисты, готовые занять новые рабочие места – учителя, врачи, инженеры и т.д. Страны-доноры предлагали проекты, в которых вовсе не заинтересовано местное население, в результате построенный объект оставался невостребованным (например, курьёзная история с женским общежитием института в Кандагаре).

Следовательно, союзникам необходимо делать главную ставку не на количество восстановленных объектов, а на качество обученных специалистов.

Представляется, что реализуя проекты по восстановлению страны в обход Хамида Карзая и выделяя не все обещанные средства, союзники опасаются повторения ситуации с администрациями Нго Динь Зьема (1960-1965) во Вьетнаме или в настоящее время в Чечне, когда ресурсы выделяются огромные, а практический результат из-за коррумпированности правительства невелик и отрицателен психологически.

В настоящее время представляется, что только инициатива простых афганцев – внутренних и международных бизнесменов, местных властей, старейшин способна действительно качественно продвинуть процесс восстановления Афганистана.

В целом ситуация в стране чем-то напоминает 1978 год: главным спонсорам режима и уйти из страны нельзя, тогда всё рухнет в считанные месяцы, и глубже втягиваться нельзя, потому что глубже – болото. В тоже время положение правительства очень опасно – если оно действительно коррумпировано так, как об этом заявляют в прессе, то в определённый момент оно дискредитирует себя в глазах народа и спонсоров окончательно, и тем самым вызовет вполне обоснованное желание внешних покровителей сменить его так, как это сделали с Нго Динь Зьемом в 1965 году во Вьетнаме американцы руками вьетнамских военных – свергли и убили. Другая опасность заключается в том, что международное сообщество в случае резкого всплеска насилия и восстаний может испугаться и начнёт свёртывать программы помощи.

Западным союзникам можно порекомендовать, во-первых, самое главное – уменьшить коррупцию и нецелевое расходование средств в собственных структурах, работающих в Афганистане. Во-вторых, нельзя забывать о бизнесе афганской диаспоры – его опыт, культура ведения дел несравненно выше с той, что есть в Афганистане и без него страну не возродить. В-третьих, совершенно очевидно, что восстановление страны целиком не удаётся, следовательно, спасти положение может только целенаправленное возрождение через создание особых зон: экономических (например, технопарки в крупных городах страны), интеллектуальных и образовательных (университеты, различные центры), и административных (например, «обучающее» управление отдельными уездами). Важно собрать лучших представителей афганских народов и дать им возможность самим служить своей стране. В-четвёртых, Кабульское правительство не сможет существовать без сильной армии – инструмента давления и демонстрации превосходства над племенами. При этом  нельзя забывать о советском опыте строительства афганской армии.

Быстрая доставка материалов в Telegram Подписаться

Экономика